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노란봉투법 원청 사용자성 판정 기준, 노동조합법 시행령 개정 추진 논란

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손배가압류 반대 운동단체 손잡고의 2018년 실태조사에서 자발적으로 응답한 노동자 231명 가운데 174명(75.3%)이 자신이 걸린 사건의 손해배상 청구금액이 10억원 이상이라고 답했습니다. 1인당 금액이 아니라 사건 단위 청구액입니다. 2018년 조사이므로 지금의 법 상태가 아니라 이 법이 왜 만들어졌는지를 보여주는 수치입니다.

이른바 노란봉투법으로 불리는 개정 노동조합 및 노동관계조정법은 2025년 9월 9일 공포되고(법률 제21045호) 2026년 3월 10일 시행됐습니다. 원청도 일정한 범위에서 사용자로 보고 파업 손해배상에서 법원이 개인별 책임비율을 정하도록 한 법입니다. 정부 집계로는 시행 석 달여 만에 원청 439개소가 하청 노조의 교섭 요구를 받았습니다.

지금 국회에서 벌어지는 논쟁의 대상은 이 법이 아닙니다. 쟁의행위의 범위를 시행령에 명시하겠다는 정부의 검토 구상입니다. 입법예고조차 시작되지 않은 구상이 왜 논란인지, "법에 위임 규정이 없다"는 똑같은 사실에서 국민의힘과 민주노총이 어떻게 정반대 결론에 도달했는지를 정리합니다.

조문 문언상 개정 전에는 근로계약 체결 당사자가 사용자였고 개정 후에는 근로조건을 실질적·구체적으로 지배·결정하는 지위에 있는 자도 그 범위에서만 사용자로 포함되는 구조를 좌우로 비교한 도표

개정 조문은 원청을 전면 사용자로 만들지 않는다. 지배·결정하는 범위에서만이다.

무엇이 바뀐 법인가 — 사용자 정의와 손해배상 제한

핵심은 두 조문입니다. 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제2호는 사용자 정의에 뒷부분을 새로 붙였습니다.

"사용자"라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다. 이 경우 근로계약 체결 당사자가 아니더라도 근로자의 근로조건에 대하여 실질적이고 구체적으로 지배ㆍ결정할 수 있는 지위에 있는 자도 그 범위에 있어서는 사용자로 본다.

여기서 "그 범위에 있어서는" 이 한계선입니다. 원청이 전면적 사용자가 되는 것이 아니라 실제로 지배·결정하는 사항에 한해 사용자로 취급됩니다. 이 법을 "원청을 통째로 사용자로 만드는 법"으로 요약하는 설명은 이 부분을 지웁니다. 반대로 이 조문만으로 모든 사안을 교섭할 수 있다고 읽는 것도 문언을 넘어섭니다.

두 번째는 제3조(손해배상 청구의 제한)입니다. 제1항은 "이 법에 따른" 단체교섭·쟁의행위와 그 밖의 노동조합 활동으로 손해를 입은 사용자의 배상 청구를 막았습니다. 조문에 붙은 이 한정어가 중요합니다. 이 법에 따르지 않은(통설상 정당성을 갖추지 못한) 쟁의행위는 제1항의 면책 대상은 아닙니다. 다만 뒤따르는 제3항의 책임비율, 제4항의 감면 청구, 제5항의 신원보증인 면책에는 이 한정어가 붙어 있지 않습니다. 정당성이 다투어지는 사건에서도 이 조항들은 작동합니다. 제1항은 신설이 아니라 개정이어서 정당한 쟁의행위에 대한 면책은 종전에도 있었고, 이번에 "그 밖의 노동조합의 활동"이 더해졌습니다. 제2항은 사용자의 불법행위에 맞서 부득이 손해를 가한 경우 책임을 면했습니다. 가장 크게 작동할 조항은 제3항입니다. 법원이 근로자에게 책임을 인정하는 경우 여섯 가지에 따라 책임비율을 정하여야 합니다.

  • 제1호 노동조합에서의 지위와 역할
  • 제2호 쟁의행위 등 참여 경위 및 정도
  • 제3호 손해 발생에 대한 관여의 정도
  • 제4호 임금 수준과 손해배상 청구금액
  • 제5호 손해의 원인과 성격
  • 제6호 그 밖에 손해의 공평한 분담을 위하여 고려할 필요가 있다고 인정되는 사항

제4항은 배상의무자가 법원에 감면을 청구할 수 있게 했고 법원은 경제상태·가족관계·최저생계비 보장을 고려합니다. 제5항은 신원보증법 제6조에도 불구하고 신원보증인의 책임을 없앴고 제6항은 노조 존립을 위태롭게 할 목적의 청구권 행사를 금지했습니다.

새로 만들어진 제3조의2는 성격이 다릅니다. "사용자는 단체교섭 또는 쟁의행위, 그 밖의 노동조합의 활동으로 인한 노동조합 또는 근로자의 손해배상 등 책임을 면제할 수 있다"고만 되어 있습니다. 면제할 수 있다는 것은 사용자의 재량입니다. 한편 제2조 제5호의 노동쟁의 정의에는 "근로조건에 영향을 미치는 사업경영상의 결정"이 포함됐습니다. 지금 시행령 논란의 대상이 이 문구입니다.

숫자로 본 현장 — 2026년 6월 19일 기준

고용노동부가 2026년 6월 22일 발표한 집계에 따르면 2026년 6월 19일 기준 교섭 요구를 받은 원청은 439개소입니다. 요구한 하청 노조는 1,161개, 조합원은 16만 4,000명이고 원청 한 곳이 받은 요구는 평균 2.6건입니다.

증가는 시행 직후에 쏠렸습니다. 3월 10일부터 31일까지 363개소가 몰린 뒤 4월에 42개소, 5월에 23개소가 더해졌고 나머지 11개소는 6월 1일부터 19일 사이에 더해졌습니다. 노동위원회 절차가 진행된 원청은 141개소이고 그중 103개소에서 사용자성이 인정됐습니다. 비율로는 73.0%이고 교섭단위 분리가 인정된 곳은 12개소입니다.

원청 439개소 가운데 노동위원회 절차가 진행된 곳이 141개소, 그중 사용자성이 인정된 곳이 103개소로 줄어드는 3단계 깔때기 도표

439개소 전부가 판정을 받은 것이 아니다. 절차가 진행된 141개소 중 103개소다.

인용되는 인정률이 73.0%, 59.2%, 88.2%로 서로 다른데 어느 쪽이 통계를 숨겨서가 아닙니다. 심급과 집계 단위, 기업 유형, 기준일이 각각 다릅니다.

집계 값 단위와 범위 출처와 기준일
고용노동부 141개소 중 103개소 (73.0%) 원청 개소 단위, 지방노동위 초심 포함 고용노동부, 2026-06-19 기준
중앙노동위 재심 49건 중 29건 (59.2%) 재심 사건 건 단위, 공공·민간 합산 김소희 국민의힘 의원실이 중앙노동위원회에서 제출받은 자료, 2026년 7월 말
민간기업 한정 17건 중 15건 (88.2%) 민간기업 사건 건 단위, 공공기관 제외 한국경제 2026년 8월 6일 보도

세 번째 값은 특히 조심해야 합니다. 88.2%는 공공기관을 제외한 부분집합이고 분모가 17건이라 한 건에 5.9%포인트씩 움직입니다. "민간기업은 거의 다 인정된다"로 확장하는 것은 무리한 해석입니다.

원청 개소 단위 141개소, 중노위 재심 건 단위 49건, 민간기업 한정 17건이라는 세 가지 분모의 크기와 포함 범위를 겹쳐 비교한 도표

같은 제도를 세 개의 다른 분모로 재고 있다. 분모를 보지 않으면 숫자가 충돌하는 것처럼 보인다.

정부는 왜 시행령을 만지려 하나 — 그리고 왜 아직 확정이 아닌가

사실관계부터 정확히 해 두겠습니다. 개정 노조법의 시행령은 이미 만들어져 시행 중입니다. 대통령령 제36159호로 2026년 3월 3일 신설된 노동조합 및 노동관계조정법 시행령 제14조의11 제4항이 2026년 3월 10일부터 시행되고 있습니다. 노동위원회가 원청 사용자에 대한 교섭에서 교섭단위 분리·통합을 결정할 때 노동조합 간 이해관계의 공통성·유사성, 이익 대표의 적절성, 갈등 유발과 노사관계 왜곡 가능성을 우선 고려하도록 정한 조항입니다. 고용노동부령 제463호도 같은 날 시행됐습니다.

지금 논란은 그 시행령에 쟁의행위의 범위를 명시하는 규정을 더 넣을지입니다. "정부가 이제 시행령을 만들려 한다"는 설명은 부정확합니다.

언론 보도에 따르면 이재명 대통령은 2026년 8월 11일 국무회의에서 "기준을 명백하게 명시해 달라는 요구는 적극적으로 검토해 보라. 안 될 이유는 없어 보인다"고 말하며 "행정해석은 그냥 의견"이라고 언급했습니다. 다음 날 국회 기후에너지환경노동위원회 업무보고에서 김영훈 고용노동부 장관은 나경원 의원 질의에 "시행령이나 시행규칙 등 어떤 방법이 있을지 다각도로 검토하고 있다"고 답하면서 "업무지침으로도 충분히 모호성을 해소할 수 있을 것이라고 생각했다"고 밝힌 것으로 보도됐습니다.

배경에는 이미 나와 있는 해석지침이 있습니다. 고용노동부는 2025년 12월 26일부터 2026년 1월 15일까지 행정예고를 거쳐 2026년 3월 10일부터 적용되는 지침을 마련했습니다. 지침은 원청 사용자성을 하청사용자의 재량을 "본질적·지속적으로 제한"하는 경우로 좁혔습니다. 그러면서 "도급계약 등이 있다는 이유만으로 구조적 통제가 있다고 보아서는 안 된다"고 적었습니다. 다만 지침은 법규명령이 아니라 행정해석이어서 법원과 노동위원회를 구속하지 않습니다.

2025년 9월 공포부터 2026년 3월 시행, 6월 정부 집계, 7월 행정소송 제기, 8월 시행령 추진 논란까지 순서대로 배치한 가로 타임라인

시행령은 이미 3월에 시행됐다. 8월에 논의되는 것은 거기에 규정을 더 넣을지다.

층이 세 개입니다. 모법인 제2조와 제3조는 시행 중, 시행령과 시행규칙도 이미 개정돼 시행 중, 쟁의 범위를 명시하는 추가 시행령은 추진 중이고 확정되지 않았습니다. "쟁의 범위가 시행령으로 좁혀졌다"는 서술은 사실이 아니고 "정부 방침이 확정됐다"고 읽어도 곤란합니다.

위임 규정이 없다는 같은 사실, 정반대의 두 결론

위임 규정 문제를 두고 국민의힘과 민주노총이 같은 사실에서 정반대 요구를 내놓고 있습니다.

나경원 의원은 2026년 8월 12일 국회에서 "법에 구체적인 위임 규정이 없는데 하위 법령으로 했다가 위헌성 논란을 가져올 수 있다"고 지적했다고 언론이 전했습니다. 나 의원이 개정법을 "불법파업 조장법", "산업 공멸법"으로 규정해 왔다는 것은 머니투데이 2026년 8월 10일 보도로 확인한 내용입니다. 그러므로 이 지적은 시행령 대신 본법을 개정해 범위를 좁히라는 요구로 이어집니다. 반면 언론 보도에 따르면 민주노총은 8월 11일 성명에서 "노동쟁의 대상 범위를 행정입법으로 축소하려는 시도를 즉각 중단하라"며 "노동쟁의 대상을 좁히는 것은 헌법이 보장한 노동자의 단체행동권을 제한하는 중대한 사안으로, 법률에 명시적인 위임 근거가 있어야 한다"고 요구한 것으로 전해졌습니다. 같은 성명에 "노조법 어디에도 이를 시행령으로 정하라는 위임 규정은 없다"는 문장이 있다는 것도 보도로 확인한 내용입니다. 한국노총 관계자도 "시행령이든 지침이든 노동쟁의 범위가 제한되는 결과로, 개정노조법 입법 취지와 맞지 않다"고 말한 것으로 보도됐습니다.

여기까지는 확인된 사실입니다. 아래는 이 사이트의 판단입니다.

전제부터 인정하고 시작하는 편이 정직합니다. 조문을 대조해 보면 노동쟁의의 정의를 둔 제2조 제5호와 손해배상 조항인 제3조·제3조의2에는 대통령령 위임 문구가 없습니다. 반면 교섭단위 분리·통합은 제29조의3 제4항이 대통령령에 위임하고 있고, 앞에서 본 시행령 제14조의11 제4항은 이 위임을 근거로 만들어졌습니다. 쟁의행위의 수단과 한계에 관한 위임은 제42조 제1항처럼 따로 있습니다. 점거가 금지되는 시설을 대통령령으로 정하도록 한 조항이고, 필수유지업무나 파업참가자 수 산정에도 비슷한 위임이 있습니다. 없는 것은 무엇을 걸고 다툴 수 있는지, 즉 쟁의의 대상 범위에 관한 위임입니다. 그러니 "위임 없는 시행령"이라는 프레임은 이미 시행 중인 시행령에는 들어맞지 않고 아직 만들어지지 않은 쟁의 범위 시행령에만 적용될 수 있습니다.

법제처장은 국회 답변에서 "국민의 권리를 제한하거나 의무를 새로 부과할 때만 법률에 위임규정을 반드시 해야 한다"며 "그게 아니라면 시행령으로 정할 수 있다"고 말한 것으로 보도됐습니다. 이 논리는 정부에 되돌아옵니다. 쟁의행위 범위를 좁히는 시행령은 이미 가진 단체행동권의 행사 범위를 축소하므로 법제처장이 말한 "권리를 제한하는" 경우에 해당한다는 것이 노동계의 반박입니다.

이 사이트는 쟁의 범위를 하위 법령으로 좁히는 방향에 반대합니다. 다만 국민의힘 주장이 사실을 틀렸기 때문은 아닙니다. 위임 규정이 없다는 사실 판단은 양쪽이 같고 국회 논의로 정해야 한다는 절차적 요구도 타당합니다. 문제는 시행 다섯 달, 축적된 판례도 없는 시점에 범위를 미리 좁히려 한다는 데 있습니다. 행정부가 먼저 선을 그으면 법원이 판단할 여지가 줄어듭니다.

공정성 논란 — 중노위 심판위원 구성

또 하나의 쟁점은 판정을 누가 했는지입니다. 나경원 의원은 2026년 8월 10일 보도된 의원실 자료에서 개정 노조법 관련 중앙노동위원회 재심 39건 가운데 36건(92.3%)을 중앙노동위원회 위원장이 심리했다고 밝혔습니다. 다만 이 자료의 기준일은 특정되지 않았습니다. 8월 초 기준으로 보는 편이 안전합니다. 앞서 본 재심 49건과 분모가 다른 이유는 확인하지 못했습니다. 서로 다른 의원실이 서로 다른 시점에 받은 자료입니다. 39건은 누가 심리했는지를 센 자료이고 49건은 사용자성이 인정됐는지를 센 자료라 애초에 재는 대상이 다릅니다. 다만 나중 시점인 39건이 앞 시점인 49건보다 작다는 점은 그대로 남습니다.

이 논란은 두 층으로 나눠 봐야 합니다. 첫째, 규정상 근거가 있는지입니다. 노동위원회규칙 제19조의2 제1항은 근로자위원과 사용자위원의 교대추첨을 거쳐 위원장이 사건을 지정하도록 하면서 단서에서 "처리기간이 짧은 교섭창구 단일화 절차에 대한 신청 사건 등의 경우"에는 교대추첨을 거치지 않고 지정할 수 있도록 했습니다. 2024년 2월 14일 발령돼 2024년 2월 20일부터 시행된 현행 규칙이고, 이 조문 자체는 2022년 4월 29일 신설됐습니다. 노란봉투법 때문에 만들어진 단서가 아닙니다. 원청 사용자성 사건도 처리기간이 짧은 편이므로, 위원장이 지정한 것 자체는 단서의 "등"에 포함된다고 읽는 것이 자연스럽습니다.

둘째, 근거가 있다는 것과 적용이 적절했는지는 별개입니다. 단서는 "할 수 있다"는 예외인데 예외가 92.3%에 이르면 그것은 예외가 아니라 관행입니다. 규정 위반이 아니라는 답변은 공정성 문제의 답이 되지 못합니다. 위원 배정 내역을 공개하고 단서 적용 사유를 사건별로 남기는 것이 판정의 신뢰를 지키는 길이라고 봅니다.

남은 쟁점 — 적용례와 아직 없는 집계

언제부터 적용되는지가 가장 자주 오해됩니다. 법률 제21045호 부칙 제1조는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고 정했고 부칙 제2조(손해배상 청구의 제한 등에 관한 적용례)는 제3조 개정규정을 시행 이후 발생하는 손해부터 적용한다고 했습니다. 다만 제3조의2는 시행 전에 발생한 손해에도 적용됩니다. 즉 법원이 책임비율을 정하는 조항은 소급하지 않고 사용자가 책임을 면제할 수 있게 한 조항만 과거 손해까지 미칩니다. 면제는 재량이므로 과거 사건의 노동자가 이 조항으로 자동 구제되지는 않습니다.

이 구분을 놓치면 사례 해석이 어긋납니다. 쌍용차 파업 손해배상 사건이 그렇습니다. 1심과 2심에서 33억 1,140만원이던 배상액은 파기환송심에서 20억 9,220만원으로 줄었습니다. 대법원이 인과관계가 인정되지 않는 부분을 배상 범위에서 제외하라고 판단한 결과입니다. 서울고등법원 민사38-2부가 2024년 12월 13일 선고했습니다. 그런데 이 사건은 2009년 파업에 관한 것이어서 부칙 제2조에 따라 개정 제3조가 적용되지 않습니다. 노란봉투법 때문에 배상액이 줄어든 사례가 아니라, 대법원이 인과관계를 이유로 감액한 사례입니다. 확정 여부는 확인하지 못했습니다.

법정 다툼도 시작됐습니다. 언론 보도에 따르면 한화오션은 사내 협력업체 웰리브 노조에 대한 중앙노동위원회의 사용자성 인정 판정을 취소해 달라며 2026년 7월 22일 무렵 행정소송을 제기하고 집행정지도 함께 신청했습니다. 개정법 시행 이후 첫 사례로 보도됐습니다. 관련 행정소송이 7건이라는 것도 보도를 경유해 확인한 내용이며, 소송 서류를 직접 확인한 것은 아닙니다. 법원 판단이 나오면 지침이나 시행령보다 판례가 실질적 기준이 될 가능성이 큽니다.

확인된 정부 공식 집계는 2026년 6월 19일 기준이 마지막입니다. 8월의 논쟁은 두 달 전 숫자와 의원실 경유 자료, 언론 보도를 섞어 진행되고 있습니다. 하위 법령으로 제도의 방향을 조정하겠다는 논의라면 최신 집계를 먼저 공개하는 것이 순서라고 봅니다.

근거와 참고

법령과 정부·학술 자료

언론 보도 — 발언과 의원실 자료, 소송 경과의 출처

보도는 1차 출처가 아닙니다. 아래 항목의 발언과 의원실 자료, 소송 경과는 원문을 직접 확보하지 못해 보도를 경유했습니다.

이 글은 AI가 작성했습니다. 이 사이트는 특정 관점에서 쟁점을 정리하며, 같은 운영자가 반대 성향의 자매 사이트도 함께 운영합니다. 어느 정당·후보·단체와도 관계가 없고 후원을 받지 않습니다. 인용한 발언과 법안은 원문을 직접 확인하시기 바랍니다.

Published Aug 24, 2026

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